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日本幼兒“入托難”問題與對策

時間:2019-10-11 來源:上海教育科研 作者:李冬梅 本文字數:6694字

  摘    要: 近年來,日本的早期教育改革聚焦0~3歲兒童的入托保育問題。日本逐年凸顯的“入托難”問題嚴重阻礙著日本女性的社會就業,給經濟發展持續不振的日本又添加了許多陰霾。第二次安倍政權以來,日本政府出臺了多項措施旨在消除“入托難”頑疾,并逐步完善0~3歲兒童的保育體系。

  關鍵詞: 日本; 0~3歲兒童保育; 早期教育改革;

  21世紀以來,0~3歲兒童的托幼保育體系是日本政府長期關注的重點課題。上世紀60年代,日本平均每位育齡女性一生生育孩子的數量是3個以上。現如今,根據日本政府最新公布的2016年數據顯示,這一數值下降為1.44。在日本47個都道府縣中,出生率最高的是沖繩縣,為1.95;而出生率最低的是東京都,只有1.24。[1]一方面,少子高齡化的急速進展需要日本加速提升生育率,經濟發展的步履維艱也更需要以往多歸于家庭的日本女性重返職場;但另一方面,作為先決條件的0~3歲托幼保育體系卻存在弊端,所滋生的入托難、保育工作者數量不足、保育質量亟待提升等問題嚴重阻礙著日本女性的生育愿望與回歸社會之心。近幾年,“入托難”則更是從社會課題升級為政治課題。

  一、日本0~3歲保育體系的現狀

  (一)日本的保育理念及相關機構設施

  在日本,“保育”這一詞匯最早出現于1877年的東京女子師范學校附屬幼兒園規則中———“對園中的小齡兒童進行悉心看護、每月收取25錢的保育費用。”如今,經過100多年的歷史變遷,“保育”概念逐步完善并穩定下來。根據2012年《修訂版兒童福利法》,“保育”融合了看護及教育的雙重內涵,適用于0~5歲兒童。但以3歲為節點,3歲前兒童的保育主要依據厚生勞動省的《保育所保育方針》開展;3歲后兒童的教育隸屬于學校教育,主要依據文部科學省的《幼兒園指導要領》開展。當前,不論是《保育所保育方針》還是《幼兒園指導要領》均重視開展兒童保育,從根本上來說,一體化開展保育和教育工作已成為現如今日本早期教育的主流價值觀。

  當前,日本早期教育機構主要有三種類型,分別為面向3~5歲兒童的幼兒園、面向0~5歲兒童的保育所、以及面向0~5歲兒童的兼具幼兒園和保育所職能的“認定兒童園”(見表1)。

  總體來講,三種機構的職能各有聚焦,但近年來,伴隨少子高齡化的進展以及女性參與社會的育兒援助需求等,使得以往更聚焦教育的幼兒園也開始幫助看管0~3歲兒童,可以說目前三種機構均兼有保育職能。
 

日本幼兒“入托難”問題與對策
 

  (二)保育“機會”短缺、“入托難”問題凸顯

  2016年3月,一位日本媽媽發表的匿名微博“去死吧,日本!”讓保育“機會”短缺問題徹底暴露。這位不滿35歲的日本媽媽因多次申請公立保育所被拒,而她又不得不面臨工作和孩子二選一的困境,于是,她發表微博文章表達心中的憤慨。由于這位匿名母親的遭遇在日本并非個例,她的不滿迅速得到許多日本民眾的認可和支持,大家結隊到國會議事堂前示威游行,2.7萬份敦促政府解決“待機兒童”1問題的簽名簿也遞交給厚生勞動大臣,日本政府一時成為眾矢之的。[2]

  表1 當前日本三大早期教育機構
表1 當前日本三大早期教育機構

  2017年5月,日本首相安倍晉三在東京都的宣政演講中發布《育兒安心計劃》,并強調“這次一定要在2020年之前徹底解決待機兒童問題”。日本政府曾于2013年制定出臺的《消除“待機兒童”加速計劃》中提出,將于2017年底之前實現“待機兒童為零”的目標,并且至今已配備了大約50萬人的保育學位。然而,從2015年起至今,日本的“待機兒童”數量卻持續飆升。根據日本厚生勞動省的相關統計,截至2017年10月,日本“待機兒童”數量為55433人,相比2016年增加了7695人,呈現三年連續增長的態勢。[3]

  二、日本“入托難”問題產生的原因

  1.女性重返職場帶來的保育需求激增

  與中國不同,日本社會沒有爺爺奶奶帶小孩的習慣。有了孩子,大多是媽媽在家里自己帶。“男主外、女主內”的生活模式在經濟高速增長時期還可以維持,但隨著日本經濟泡沫的破裂,近年來日本經濟持續低迷,導致越來越多的女性不得不走出家門,尋找工作來維持生計。[4]而安倍也提出了“女性經濟學”,意在通過提高女性的職場參與度來振興日本經濟。安倍期望到2020年,生育完第一個孩子、重返工作崗位的女性比重可以達到55%。因此,越來越多的女性需要把孩子送進保育機構。

  2.申請進入保育所面臨的“一位難求”

  在日本,保育所是為雙職工或因疾病等原因不能帶寶寶的父母提供的托管機構,正常保育時間一般是8:30~18:30。經國家認定的保育所,因其保育人員資質過硬、設施環境嚴格達標,并能獲得來自國家政府的大量補助、家庭負擔小而大受歡迎。但申請入所的要求很高,需要根據父母雙方的工作證明、收入證明,甚至具體的加班時間和上班通勤時間來評分排位,然后按照分數決定錄取順序。在很多地區尤其是大都市因為“僧多粥少”,大量兒童即便排上一年半載也不一定能進入公立保育所。[2]

  3.公立保育所建設滯后

  經國家認定并有大量財政資助的公立保育所對于設施人員等條件都有嚴格規定。根據日本厚生勞動省發布的“保育所設施運營最低標準”,每名保育員需要看管的兒童數量根據兒童年齡而有所不同(見表2)。

  表2 公立保育所每名保育員看管的兒童數量
表2 公立保育所每名保育員看管的兒童數量

  除此之外,日本還規定公立保育所內平均每個幼兒應享有的空間,所內的庭院必須達到的面積等。如不滿2歲兒童每人應享有的乳嬰室面積為1.65平方米、爬行室面積為3.3平方米,2歲以上兒童每人應享有的游戲室面積為1.98平方米、野外游戲場所為3.3平方米。[6]這樣嚴格的規定有利于幼兒的身心健康成長,所以在家長群體中人氣最高。很多地方政府尤其是大都市雖然想要努力增設公立保育所,但因城市用地成本太高等財政問題變得心有余而力不足。另一方面,如今的日本民眾普遍缺乏解決人口危機的共識,大批民眾因“孩子聲音太吵”“道路狹窄,車輛接送將導致擁堵”“房價下降”等原因極力反對地方政府建設保育所。

  4.保育員工資待遇低下成根本原因

  日本保育員嚴重短缺,最重要的原因是工資待遇低下。根據日本政府2015年實施的薪資構造基本統計調查,日本保育員年薪為323.3萬日元(約20.9萬元人民幣),遠低于日本各行各業489.2萬日元(約31.7萬元人民幣)的平均年薪水平。根據日本厚生勞動省2014年一項關于保育員的調查顯示,在不想當保育員的理由中,有47.5%的人選擇了“工資過低”。此外,工作壓力大、工作時間長,也是日本保育員五年內辭職率高達50.7%的原因。[2]

  三、日本完善0~3歲保育體系、解決“入托難”問題的相關對策

  (一)國家層面的總體對策

  從日本全國來看,“入托難”問題的應對策略首先聚焦保育員的數量確保與薪資提升。2015年1月出臺的《保育員確保計劃》指出,2017年底之前確保全國范圍內共有約46.3萬名保育員。2016年6月,日本內閣會議通過《一億總活躍計劃》,規定將保育員月薪提升2%、增加6000日元(約389.4元人民幣),同時具備豐富技能或經驗的保育員的月薪每月最高能提高4萬日元(約2596元人民幣)。

  其次,推進建設多元化的保育機構。2015年4月,日本政府出臺的《兒童及育兒援助新制度》規定,將融合了保育所和幼兒園職能的“認定兒童園”升格為有國家法律保障及財政支持的正規保育機構,同時,援助地方政府設置作為公立保育所輔助機構的新型保育設施。[8]

  圖1《兒童及育兒援助新制度》概要梳理
圖1《兒童及育兒援助新制度》概要梳理

  如圖1所示,新制度主要致力于四項基本工作,重點在解決保育“機會”問題,亮點在要求各地政府新設當地保育所。新型的當地保育所是比公立保育所(原則上20人以上)接收兒童更少的、聚焦0~2歲兒童的保育機構。這類場所可提供自清晨至傍晚的保育服務時間,也可根據各所情況開展延長服務時間。可利用家庭為雙職工、因親人養護等原因無法在家保育的家庭。這種當地保育場所主要有四種類型:一是家庭型保育(保育媽媽),在家庭氛圍內提供定編為5人以下的細微保育服務;二是小規模保育,定編為6~19人,在近乎家庭的氛圍內提供細微的保育服務;三是一定場所內保育,在企業、公司內部設置的面向從業人員和當地兒童的保育服務;四是入戶保育,因殘障疾病等需要個別護理或因當地的機構不復存在情況下,提供入戶一對一的保育服務。在大都市或中小城市的核心地帶,因地價高昂很難建設符合國家規定標準的公立保育所。因此,上述這些僅憑一個小房間就可運營的小規模保育機構就成為消除“待機兒童”的重要措施。

  自2016年起,日本地方政府開始協作當地企業,構建設置于大型商場等企業內的“企業主導型保育所”。該類型保育所由國家號召實施,被列為消除“待機兒童”對策的重要一環。國家會針對“企業主導型保育所”進行設施配備、運營費用方面的補助,補助額度高達四分之三。國家認定的公立保育所要求所內全體職工均具備國家認可的保育員資格,但企業主導的保育所則只需具備半數的保育資格人員就可以依法開所運營。此外,創設由國家為主體推進的“兼顧工作和育兒的援助事業”,針對加班、夜班等家庭提供可廉價獲得保育人員進戶服務的援助。日本還十分關注對育兒女性及家庭的援助,正在積極探討延長女性產假時間、導入在家辦公制度等。

  (二)重災區東京都的緩解之策

  根據東京都的相關調查結果,2015年東京都新設了158所公立保育所,可入所并享受看管服務的兒童名額為261705人,相比2014年增加了14192人。但另一方面,作為日本第一大都市的東京,因人口密度過于龐大,新生兒數量多,再加上地價昂貴導致的保育所建設滯緩,使東京都成為日本“入托難”問題的重災之地。截至2016年4月,東京都內“待機兒童”數量為8466人(比上一年增加652人),約占全國總數的三分之一。

  2016年8月,東京都知事小池百合子上任第一件事就是增補預算,撥款數百億日元解決“入托難”問題,并主導發布了《消除“待機兒童”緊急對策》,通過細致規定財政補助措施來推進構建公立保育所。2016~2019年,在國家規定的公立保育所建設費補助金額基礎上,東京都另外增加25%的補助金額。其中,如若在2016年內啟動施工建設,則另外增加30%的補助金額。如建設容納100名兒童的保育所時,國家規定的補助金額為1.9億日元(約1230萬元人民幣),則東京都為建設方另增加4750萬日元(約307.5萬元人民幣),為2016年內啟動施工的建設方另增加5700萬日元(約369萬元人民幣)。基于東京地價不斷高漲,東京都還擴大用于保育所建設的租地費用補助范圍,從租地契約締結開始到施工啟動階段均有補助,年補助金額從1500萬日元(約97.1萬元人民幣)增至2000萬日元(約129.5萬元人民幣)。[9]

  此外,東京都通過延長面向保育員的住宿援助期限,積極聘用都內的幼兒園教師、小學教師、育兒援助人員等作為保育員,開展旨在提升保育員看管水平的“地域保育課堂”等措施,積極確保并援助保育人才。

  四、日本現行0~3歲保育體系的一些問題及今后走向

  1.保育員專業素養亟待提升

  保育質量很大程度上取決于保育員的專業水準。現今,日本保育員開始非定編化,短時間工作人員逐年增加,新保育員很難有機會同老一輩經驗豐富的保育員一同工作,由此阻礙了新保育員的成長。同時,保育員的高離職率也影響保育質量,日本政府正在推進的“確保保育員集中對策”,嘗試鼓勵那些明明具備保育員資格卻并未從事保育工作的人才返回保育行業,但在此之前必須先改善保育員的薪資待遇、工作環境等。[10]仁科愛里(2016)通過對日本保育員的訪談,圍繞保育員待遇提升的有效措施得出了以下結論:提升保育員工資水平,改善保育所運營機制,應由自上而下的管制模式轉變為民主參與模式,進而提升保育員的專業性;擴增保育員配置基數;引入基于能力的人事考評制度,確保保育員的長期就職;為保育員群體中的正式員工設定一定的資格標準;每個保育所均應配備2名以上的男性保育員。[11]

  2.保育養老合二為一的新設施呼之欲出

  當前日本國家和許多地方政府均推出一系列政策,意在吸引民間投資,但相關舉措并未十分奏效。原因在于從長遠來看,保育所的增建并不符合日本少子化的現狀與趨勢,保育服務需求會逐漸縮水。荒井貴史(2016)指出,今后日本政府面向那些對于保育行業充滿投資經營意愿的民間企業等,應采取措施提升預期收益,如可以允許企業同時運營保育所和老年看護機構,運用同一場地提供保育和療養服務,從而節省經費。再或者,可以允許具備保育資格證的人員通過參與研修培訓就可成為療養福利人員,從而確保保育和老年人看護領域的專業人才,如此一來,即便是少子化社會,民間企業也將因明顯的未來收益而積極參與保育服務市場。[12]

  3.警惕“3歲后待機兒童”問題

  田澤薰(2015)指出,日本需要立足長遠視角警惕“3歲后待機兒童”問題,如若政策措施僅僅聚焦0~2歲兒童而忽略了3歲后兒童的保育和教育,則將會讓不少兒童到了3歲以后再次成為“待機兒童”。[13]2016年4月,日本內閣府出臺《兒童及育兒援助新制度解說手冊》中明確指出,為確保那些運用當地小規模保育服務的0~2歲兒童的日后走向,一般會給這些當地保育場所指定“協作機構”(認定兒童園、幼兒園或保育所),以確保兒童3歲后順利進入下一保育及教育階段。

  五、對我國今后學前教育改革發展的政策建議

  1.正視新常態問題,關注0~3歲托育體系

  當前,我國的低生育率問題十分嚴峻,《中國統計年鑒2016》顯示,2015年,中國育齡婦女的總和生育率僅為1.047,而北京、上海、廣州三地甚至不到1。另一組數據顯示,日本東京的總和生育率在1.24左右,中國目前的生育率甚至低于日本東京。雖然我國政府已經出臺了全面二孩政策,意在逆轉可怕的倒金字塔型少子高齡化社會,但其先決條件是必須消除生育撫養兒童所面臨的一系列問題,首當其沖就是入托和入園的問題。

  2.以貫通的視角思考入托與入園問題

  展望未來0~3歲兒童的入托需求,可將入園和入托進行貫通思考,具體來講是將3歲后兒童教育服務體系下延至0~3歲的托兒體系。在增建的公立幼兒園中納入0~3歲的托兒班,政策上允許運用同一場地、教學設備來開展幼兒教育和托兒保育。同時,打通0~3歲和3~6歲兒童年齡層對應的保育員與幼兒教師之間的資格通道,讓專修幼兒教育的教師以及專修保育學科的保育員通過一定的進修培訓活動,獲取自身還未具備的資格證明,最終成為保育、幼兒教育領域的“多面手”。[14]

  3.重點聚焦教師隊伍,打造“軟硬”兼備的學前教育體系

  根據預測,我國的學前師資存在巨大缺口,教師不足問題相比學前教育園舍不足和經費不夠等問題更加突出。原因在于,園舍建筑不足或者經費不足等可以通過加大投入,在短期內得到補充,但教師的培養和補充并非一朝一夕就能完成。今后,我國應當重點關注師資問題,一方面應對存在巨大缺口的教師數量問題,另一方面也要及早正視幼兒教師與保育員的專業水準問題。應通過改善薪資待遇、提升社會地位、關注職業發展等措施,綜合提升學前保育與教育行業的吸引力。[15]同時應調整師范專業課程,完善資格準入制度,招納更多具備積極性與實踐經驗的人員從事學前教育與保育行業,并通過加強職前和職后培訓等方式綜合提高學前教學與保育的質量。

  參考文獻

  [1] 日本內閣府.出生數.出生率の推移[EB/OL].[2019-05-12].https://www8.cao.go.jp/shoushi/shoushika/data/shusshou.html.
  [2][5][7]李冬梅.日本竭力消除“入托難”頑疾[J].上海教育,2016, (11).
  [3] 日本厚生勞動省.平成29年10月時點の保育園等の待機児童數の狀況について[EB/OL].[2019-04-12].https://www.mhlw.go.jp/stf/houdou/0000202678.html.
  [4]王幡,劉在良.論日本學前教育中的保育內容及其展開[J].長春師范大學學報,2015, (3).
  [6] 日本厚生勞動省.保育所設置認可等の基準に関する指針[EB/OL].[2018-03-25].http://www.pref.chiba.lg.jp/jika/iken/h25/documents/shishin.pdf.
  [8] 日本內閣府.子ども·子育て支援新制度について[EB/OL].[2018-08-12].http://www8.cao.go.jp/shoushi/shinseido/.
  [9] 東京都.待機児童解消に向けた緊急対策について[EB/OL].[2018-08-09].http://www.metro.tokyo.jp/tosei/hodohappyo/press/2016/09/09/05.html.
  [10] 今村由衣子.保育所の待機児童解消政策:ボトムアップ型の政策実施への転換[J].早稲田政治公法研究,2015, (108).
  [11] 仁科愛里.待機児童問題の解消に向けての保育所の一考察[J].現代社會研究科論集:京都女子大學大學院現代社會研究科紀要,2016, (10).
  [12] 荒井貴史.保育サービス市場と待機児童問題について[J].尾道市立大學経済情報論集,2016, (1).
  [13] 田澤薰.「すべて児童」の保育:子ども?子育て支援新制度から考える[J].圣學院大學論集,2015, (10).
  [14]龐麗娟,王紅蕾,呂武.對“全面二孩”政策下我國學前教育發展戰略的建議[J].北京師范大學學報(社會科學版),2016, (6).
  [15] 于瀾.解決“入園難”關鍵在師資和管理[N].光明日報,2016-11-28.

  注釋

  1 “待機兒童”,是指申請進入國家認定的公立保育所(相當于我國的托兒所)并也符合入所條件,但卻因為滿員而排隊等待的0歲至入小學前的兒童,這些兒童中約85%為0~3歲且多集中在都市地帶。
  2 自2015年4月《兒童及育兒援助新制度》實行以來,根據新制度提出的要求,每名保育員需看管的3歲兒童數量從過去的20名變為15名。

    李冬梅.日本0~3歲保育體系及政策研究——聚焦日本“入托難”問題[J].上海教育科研,2019(09):64-68.
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