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中小學校園欺凌社會化預防治理體系構建

時間:2019-10-08 來源:現代中小學教育 本文字數:8210字
作者:吳英苗,張濟洲 單位:魯東大學教育科學學院

  摘    要: 當前校園欺凌缺乏專業化防治體系,治理效果不甚顯著。未成年人檢察工作獨特的運行機制使檢察機關在防治中小學校園欺凌方面具有先天優勢。通過發揮檢察機關優勢,探索社會化防治體系的構建,具體包括:強化溝通,構建社會化預防體系;依規依法,構建專業化處置體系;完善合作機制,構建協同化領導體系。探索建立切實可行的長效工作機制,使防治工作真正落到實處,保障中小學生的健康成長。

  關鍵詞: 檢察機關; 校園欺凌; 社會化防治體系;

  近年來,校園欺凌愈演愈烈,已成為無法回避的社會性問題。據最高人民檢察院提供的數據顯示,2017年前11個月,全國檢察機關共批準逮捕的校園涉嫌欺凌和暴力犯罪案件2 486件3 788人,提起公訴3 494件5 468人,比2016年同期增長50%[1]。校園欺凌事件呈現出高發、性質惡劣的態勢。

  為有效治理校園欺凌,政府部門于2016~2017年間出臺3個文件,先后提出進行學校范圍內的專項治理、實施預防—處置—工作合力一體化辦法和建立長效工作機制,不斷加強治理力度。同時,2018年4月,國務院教育督導委員會辦公室印發《關于開展中小學生欺凌防治落實年行動的通知》,要求通過建立國、省、市、縣、校五級工作體系,開展各項防治工作。同年6月,國務院教育督導委員會辦公室對各省校園欺凌防治進展情況進行通報,督促各省市加快治理方案的出臺和有效落實。中央和地方政府統籌規劃校園欺凌防治進程和工作機制,但具體工作的開展僅限于教育部門內部。在落實年行動期間,相關部門對校園欺凌會極為重視,集中優勢力量部署工作,這在一定程度上會有效遏制校園欺凌的發生。但落實年行動結束后,尚未成熟的工作制度很有可能會因為人員和督導力量的制約而不能有效發揮作用,甚至出現漏洞,最終導致校園欺凌的再次抬頭。這些均從側面反映當前防治校園欺凌的機制不甚健全。因此,必須深入分析治理過程中面臨的現實問題,探索建立切實可行的長效工作機制,使防治工作真正落到實處,保障中小學生的健康成長。

  一、校園欺凌治理不力的現實表征

  在校園欺凌事件中,中小學生因自己的違法違規言行受到懲治。但中小學生多為未成年人,屬于需要保護的特殊群體。如何在保障未成年人正當權益的同時,依法依規追責?又如何在依法依規追責的同時,把控好未成年人的司法保護力度?這兩個問題正是我國校園欺凌治理的難點所在,更是專業化治理體系缺失的現實表征。

  1.相關主體未形成工作合力

  中小學校園欺凌成因復雜,是在學生自身、家庭、學校和社會的影響下產生的,其治理必然需要這些主體的共同努力。但從現實情況來看,學生主體尤其是欺凌者和被欺凌者,往往思想不成熟、行事易沖動。僅期望學生個人主觀努力防范欺凌行為遠遠不夠,也不現實。學校、學生家庭間的配合不甚密切,二者均存在警惕性低、對學生宣傳教育不足等問題。社會力量,尤其是公檢司法部門的專業力量比較分散,各部門傾向于在各自管轄范圍內處理未成年人民事案件或刑事案件,涉及共同職權時才會協同辦案,沒有形成良性互動的合作局面。綜合來看,各主體工作力量不集中,配合不力,大大影響了校園欺凌防治工作及宣傳教育效果,降低了治理效率。

  2.專門機構設置分散

  校園欺凌對當事人影響深遠,同時牽涉到家庭、學校、教育部門、公檢司法等部門,設置專門機構治理校園欺凌勢在必行。隨著社會各界對校園欺凌關注的升溫,教育部門出臺一系列文件推動各相關部門協同應對校園欺凌。有關單位、群團組織會抽調部分人員開展未成年人工作,但沒有單獨設立專門組織,工作的針對性和有效性不足。部分部門設置了未成年人工作機構,如最高人民檢察院內設未成年人檢察工作辦公室,各省、市、區、縣分設未成年人刑事檢察科等機構,法院設置少年法庭和少年刑事審判庭。但未成年人“捕、訴、監、防”檢察業務與公安、法院未成年人業務未整合到一個工作體系中去,不能全面統籌未成年人工作,分散的機構設置是校園欺凌治理不力的重要原因。
 

中小學校園欺凌社會化預防治理體系構建
 

  3.現行法律法規懲治乏力

  從司法角度來看,未成年人因理性思維未發育成熟,易受到外界的不良影響而犯下罪錯,對未成年人的處置應專注于治療、保護而非懲罰[2]。在這種司法認知影響下,我國對涉罪未成年人的處置安排比較謹慎,相關法律法規蘊含對涉罪未成年人以保護關懷為主的思想,重視教育感化,幫助其回歸正常的學習生活。例如,《義務教育法》第21條規定:對未完成義務教育的未成年犯和被采取強制性教育措施的未成年人應當進行義務教育。《未成年人保護法》第25條規定:對于在學校接受教育的有嚴重不良行為的未成年學生,學校和父母或者其他監護人應當互相配合加以管教。《預防未成年人犯罪法》第35條和第38條規定:對未成年人的嚴重不良行為可依據情節嚴重程度移送工讀學校、政府收容教養。具體到中小學校園欺凌,只適用于一些規范性文件和地方性條例。法律懲治存在的問題主要體現在如下幾個方面:其一,現行法律對涉罪未成年人的懲罰力度有限、對未成年被害人保護不足。其二,專項法律法規立法層次較低,對校園欺凌的法律應對均是間接規制,相關案件的裁定大多是在其他法律條文下做出的。其三,地方性法規層面,校園欺凌預防、處置和領導治理規范性、全面性和實際可操作性有待實踐檢驗[3]。

  專業化治理體系的缺失,人員、機構和制度的制約,嚴重影響了校園欺凌防治工作的進展。結合具體案例,當前反校園欺凌存在預防不全面、發現不及時、衡量難把握、處理依據模糊、幫教不連續、各部門工作銜接不密切等問題。學校角色、主體責任落實、社會參與形成工作合力、制度保障等方面有待加強,因此,當務之急是推動建立健全一套行之有效的預防和應對機制。

  二、檢察機關推動專業化防治體系建設的可行性

  未成年人案件不同于成年人案件,有其特殊規律。因此,不能簡單地將這兩類案件放在同一個工作系統中處理。在現代社會,獨立辦理未成年人案件是成熟的未成年人司法體系的體現。檢察機關內部正逐步推進未成年人檢察工作一體化進程,致力于未成年人檢察工作獨立化、規范化發展,在推動構建校園欺凌社會化防治體系過程中具有先天優勢。

  1.獨有的未成年人檢察監督職能

  檢察機關是國家的法律監督機關,最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院依法履行法律監督職能。未成年人檢察監督是檢察機關的五大監督職能之一,涵蓋刑事、民事、行政等檢察業務,是一項綜合性檢察監督工作。檢察機關行使這一職能可以監督權力機關的職權行使,旨在對未成年人這一特殊群體進行司法保護[4]。這一職能賦予檢察機關高度的工作便利,使其在訴訟的各環節監督未成年人案件的審理,有利于推動司法辦案和預防涉罪未成年人再犯。

  2.專門的未成年人檢察機構

  自1986年上海長寧區檢察院建立全國第一個“少年起訴組”到2015年底最高人民檢察院內設未成年人檢察工作辦公室,我國未成年人檢察工作經過近30年的發展,已基本建構起四級檢察機關未成年人檢察工作機構組織體系[5]。截至目前,全國共設立有編制的未成年人檢察專門機構1 027個,在公訴部門下設未成年人檢察工作辦公室、專業辦案組1 400多個;7 000多名檢察人員從事未成年人檢察工作[6]。同時,檢察機關不斷探索工作新模式,從2018年1月起,全國13省區市啟動為期一年的未成年人刑事執行檢察、民事行政檢察業務統一集中辦理試點工作。專門的未成年人檢察機構與專業的檢察團隊大大提高了案件辦理效率,為防治校園欺凌提供了專業保障。

  3.廣泛、充足的案例來源

  據最高人民檢察院統計,2017年1月至2018年4月,全國檢察機關共批捕侵害未成年人犯罪案件4.42萬人、起訴6.03萬人;批準逮捕發生在中小學校園的侵犯未成年人犯罪案件3 081人、起訴3 923人;各級檢察機關共批捕涉嫌犯罪的監護人588人、起訴587人,建議、支持有關部門和個人向法院申請撤銷監護權案件121件。檢察機關在未成年人檢察工作方面成效顯著,豐富的案例對未成年人檢察工作的進一步開展具有重要的參考價值,也提升了未成年人檢察工作人員的實踐和理論水平。

  未成年人檢察工作的目的是保護未成年人權益、預防涉罪未成年人再犯。因此,檢察機關除履行檢察監督職能外,憑借機構優勢對未成年人進行幫扶教育。檢察機關與教育部聯合部署“法治進校園”全國巡講活動,檢察官團隊走進中小學開展法治教育。在2018年9~12月,檢察機關在全國中小學進行法治巡講共7 739次,校園欺凌是巡講活動的重要話題。在巡講過程中,檢察人員選取典型案例,以案釋法,大大增強了中小學生對校園欺凌的切實體會和法治意識。

  三、中小學校園欺凌社會化防治體系構建的設想

  鑒于檢察機關在校園欺凌防治過程中的諸多優勢,探討檢察機關立足自身職能,協同家庭、學校等力量,在預防、處置和協同化領導三方面發揮積極作用,參與構建社會化防治體系。成熟完善的防治體系對于治理校園欺凌有著積極的現實意義。

  1.強化溝通,構建社會化預防體系

  校園欺凌牽涉主體較多,學生、家長、學校、公安機關、司法機關等在校園欺凌的防治過程中均起重要作用。只有加強相關主體的溝通和配合,才能為有效預防校園欺凌夯實基礎。

  (1)密切家校溝通,增強家長監護意識。家庭作為道德社會化的最早場所,對未成年人良好性格的養成至關重要。當前,父母失位帶來的家庭結構變遷影響兒童的道德內化效果甚至導致反道德傾向,這成為學生欺凌和暴力日漸嚴重的重要原因[7]。預防校園欺凌,提高家長的監護意識和能力,發揮家庭的積極影響必不可少。英國《1996年教育法》(Education Act 1996)規定,家長有義務對學生的在校表現負責,也有權利參與到校園欺凌的防治過程中[8]。檢察機關在實踐中要充分發揮自身優勢,提高學校和學生家長溝通聯系的有效性。檢察機關選派經驗豐富的工作人員深入學校,通過家訪、家長會、家長學校、家長委員會等交流形式開展常規教育,幫助家長增長防治欺凌知識,增強監護責任意識;同時結合各學校特點,幫助學校制定出校園欺凌的應對方案并將具體措施和聯系方式準確告知家長,保證溝通交流的順利進行。此外,檢察機關和學校合作,應用互聯網技術,創新普法載體,靈活運用網絡平臺,如微信公眾號、微博專門賬號等定期向家長推送最新政策、法規、校規和具體案例的處置措施,增強宣傳效果。

  (2)公檢校聯動,布局監控預警網絡。《加強中小學生欺凌綜合治理方案》明確指出學校是欺凌行為的“主要案發現場”。加強此區域的安全管理,實現網絡監控全覆蓋,通過查看監控確定潛伏期和潛在欺凌者,提前采取應對措施,能將校園欺凌扼殺在搖籃里,有效降低校園欺凌事件的發生幾率。監控預警網絡的布局需要公安、檢察機關和學校的協同配合:公安機關應在職能權限范圍內,深入校園,重點監控學校周邊、學生上下學重要時段、上學途經重點路段及重點青少年群體,不留死角,不留空白,在第一時間發現校園欺凌;檢察機關需正確履行監督職能,監督管理公安機關的監控行為,同時探索建立未成年人犯罪預防機制,依托檢校共建平臺,加強警示教育和法制教育,切實掌握涉案未成年人的真實情況,劃定臨界預防重點人群和學校,加強監管;學校要積極配合公安機關和檢察機關的工作,加快布局監控預警網絡。三者之間信息共享、互動合作,以實現對未成年人違法犯罪活動的預測預警、實時監控、軌跡追蹤及動態管控,做到早預防、早發現、早控制。

  (3)強化源頭整治,打造安全校園。首先,嚴格學校日常安全管理,針對案發學校安全管理存在的問題,及時向當地教育部門提出檢察建議,填補校紀校規管理漏洞。其次,通過建立聯席會議、定期走訪等協作機制,準確把握中小學校園欺凌出現的新情況、新問題,制定動態的主動先發預案,提前介入,提早干預。最后是將學校作為預防校園欺凌的“主陣地”。貫徹“一校一法官”制度,將法官送進校園工作制度化;深入開展“法治進校園”活動,通過法制報告、法治教育、法制宣講、法律咨詢等多種形式教育學生;通過選舉校園檢察官助理增強學生參與積極性,發揮同伴影響;利用防欺凌課、班會、晨會等時間段對學生進行自我保護教育,打造平安校園。

  2.依規依法,構建專業化處置體系

  治理校園欺凌,檢察機關主要職能集中表現為審查批捕和訴訟職能。值得注意的是,檢察機關在行使職能時需保持中立、超然的第三方立場。未成年人校園欺凌和暴力案件不同于成年人案件,對此類案件的審查和起訴應依照法律要求,遵從其規律。

  (1)貫徹處置專門化原則,依法履行職能。在把握未成年人特點和行為規律的基礎上,針對未成年人案件貫徹處置專門化原則,專項專治,堅持預防、教育、保護理念。檢察機關在參與校園欺凌案件處置過程中,一方面要貫徹未成年人利益最大化原則,強化未成年人刑事司法保護,根據具體事實和證據進行審查,做出批準逮捕和不批準逮捕的決定,依法履行訴訟職能,嚴格把控未成年人在校學生的羈押必要性審查,依據案件情況及時變更強制措施,適當處置,實行犯罪記錄封存制度。另一方面要堅持對涉罪未成年人實行教育、感化、挽救的方針,釋法說理,將法治教育貫穿于當事人和解、親情會見等過程,用友情、親情感化當事人,促使其及時反省并改過。檢察人員可與涉罪未成年人進行談話,進行社會調查和公開審查并向辦案機關提出建議,切實挽救涉罪未成年人。更重要的是,依照法律程序懲治追責。通過聽取相關部門意見,送至少年法庭審判,實施暫停上學、轉學、退學、移送工讀學校等辦法,向全社會表達對校園欺凌“零容忍”立場。

  (2)吸納專業人才,組建幫教隊伍。案后幫教是涉罪未成年人治療和保護的關鍵一環,需要專門的組織和人才隊伍予以保障。檢察機關首先要發揮帶頭作用,加強與司法機關的聯系與合作,抽調政法干警專家,組建專業隊伍,成立幫教基地,保持隊伍的穩定運轉;并吸納包括心理學、社工、教育專業的專門性人才形成合力,從事未成年人檢察工作。其次,未成年人犯罪的原因不盡相同,開展對未成年人的幫教工作要明確其犯罪原因,通過社會調查掌握未成年欺凌者的行為動機和事后狀態。因此,幫教隊伍要調查了解涉罪未成年人的欺凌動機,制定一對一的幫教方案,及時介入,進行幫教[9]。最后,幫教工作中要堅持對未成年人的“雙向保護”原則。建立幫教協議并進行法律援助,與學校、居委會和家庭合作,實時溝通,對涉罪未成年人進行心理干預和幫扶救助,通過心理輔導促使其悔過并轉變行為;對被害未成年人開展救助與心理疏導,從而一方面挽救、教育實施暴力犯罪的未成年人,另一方面幫助未成年被害人擺脫心理陰影,回歸社會,進行正常的社交活動。

  (3)強化后續跟蹤監管,延伸幫教輻射范圍。檢察機關根據案件情形和未成年人表現,做出附條件不起訴決定是對未成年人教育關懷的表現。但是,如果沒有后續的跟蹤監管,通過考察期的未成年人可能比接受少年法庭審判的孩子的際遇還差,若有“復發”,還會造成放縱犯罪的不良社會影響[10]。怎樣使涉罪未成年人在考驗期內轉化好并不復犯是檢察機關實踐工作的重要內容。檢察機關需要完善未成年人檢察工作評價機制,牢牢把握后續跟蹤監管環節。具體措施是聯合綜治、團委、婦聯、教育、民政、學校、社區、企業等組織,全方位多維度了解涉罪未成年人的日常表現,建立跟蹤幫教檔案,注意保護涉罪未成年人,不外泄其個人信息。整合社會力量,在附條件不起訴考驗期和之后,跟蹤考察回訪涉罪未成年人,把握其后續動向,綜合各項數據,評估涉罪未成年人的教改程度,以便開展下一步的幫教工作。

  3.完善合作機制,構建協同化領導體系

  治理中小學校園欺凌和暴力事件,在事前預防和專業化處置之外,需要完善的合作機制來集中各部門和組織的優勢力量,防范和處置本身也需要合作機制和領導體系的保障。雖然最高人民檢察院下屬有未成年人檢察工作辦公室、地方有未成年人犯罪檢查科和未成年人管教所等,但“捕訴監防”一體化工作機制尚未成熟,與其他社會組織的協同運作體系尚未建立,嚴重影響了未成年人案件尤其是校園欺凌案件的辦理效率。研究構建政府主導、檢察機關參與、各部門協同合作的領導體系有利于協同專業力量,整合社會優勢資源,填補制度漏洞,專項專治中小學校園欺凌。

  (1)成立防治工作領導小組,協同化領導。檢察部門積極聯系其他部門,牽頭成立防治工作領導小組,全面指導校園欺凌防治工作。領導小組吸納公檢司法等專業力量,明確任務分工:公安機關偵查涉罪未成年人刑事案件,在監管、立案、調查、處理和執行環節依法采取適度措施,可以主動請檢察機關介入;檢察機關在法律監督、審查批捕和起訴等環節切實履行職能,及時介入公安機關的案件偵查,提出偵查取證建議,輔助案件辦理[11];少年法庭專門審理未成年人案件,做出專業化處置。同時,領導小組協調各部門,加強工作聯系,指導公安、檢察院、法院做好對接工作,實現一體化無縫鏈接,強化工作職責,完善防治辦法,加強考核檢查,健全工作機制,明確社會、學校、家庭等在治理校園欺凌方面的具體職責,各部門共同履責。總之,檢察機關要統籌社會力量,協同學校、家庭、司法社工等推動中小學欺凌防治社會支持系統協同化發展,建立兩條龍工作體系:一方面加強與司法行政等機關溝通協調,達成共識,建立“司政法一條龍”工作聯動機制,在日常工作中形成合力,共同防治中小學欺凌;另一方面,加強與共青團、婦聯、殘聯、教育行政主管部門及其他社會團體和組織的工作聯系,健全“社會一條龍”工作機制,形成良好的社會氛圍,給中小學生積極向上的社會氛圍熏陶[12]。

  (2)建立青少年數據平臺,實現信息共享。我國未成年人檢察工作存在的突出問題之一就是沒有統一的青少年數據支撐平臺。各地區、各部門數據收集來源不清晰,口徑不統一,內在關聯不明,僅靠現有數據支撐統計分析,應用推廣效果不明顯[10]。《中國青少年互聯網使用及網絡安全情況調研報告》顯示,遇到過網絡欺凌的青少年比例高達35.76%,借助網絡平臺欺凌他人的現象也愈演愈烈。網絡欺凌的治理刻不容緩。因此,檢察機關可結合互聯網技術、人工智能和大數據技術,推動建立青少年數據平臺,整合自身數據資源,收集青少年數據信息,建立檢察、警務、審判、幫扶青少年信息綜合檔案。同時定期發布未成年人校園欺凌統計分析調查報告。通過數據分析和調查報告,可以了解青少年的整體發展情況,全面掌握涉罪未成年人的行為動向。在此基礎上,出臺的舉措不會是“無源之水”,而是更具針對性和可行性。

  (3)加快立法工作,明確各方權責。懲治乏力的法律法規呼喚立法工作的進一步開展。對校園欺凌進行專項立法,填補法律層面空白,能夠為社會化防治工作提供制度依據。首先是做好前期調研,檢察機關帶頭組織人員,重視專業組織和人員的調查和研究,及時掌握校園欺凌的最新動態,為立法、修改法律法規提供現實依據。其次,根據憲法的法律保留原則和《立法法》第8條規定,由全國人大及其常委會制定《反校園欺凌法》,將校園欺凌法制化[3]。具體從法律層面明確界定校園欺凌概念,對表現形式、傷害程度、衡量標準等加以確定并予以規范,指導地方校園欺凌的法規、條例,為相關主體和責任人辨別、確定和處理校園欺凌事件提供法律依據。再次,明確各方法定責任,使地方公檢司法、教育部門、學校、家長清晰了解自身在校園欺凌的預防、治理和協同領導方面的權責,避免各方不知何為、不知所為、胡亂作為的無序狀態。最后,完善懲罰、保護制度,不因未成年人身份“法外留情”,引入惡意年齡補足制度,發展家庭教育制度,探索分級處遇制度等,從各方面完善對涉罪未成年人的綜合處置,保護受害未成年人。

  參考文獻

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    吳英苗,張濟洲.檢察機關參與構建中小學校園欺凌社會化防治體系[J].現代中小學教育,2019,35(09):68-72.
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