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中國南海維穩維權的成果、挑戰及應對機制

時間:2019-09-09 來源:大連海事大學學報(社會科學版), 作者:李忠林 本文字數:12131字

  摘    要: 在中國和東盟國家的共同努力下, 南海形勢在2018年趨穩向好、總體可控。各方圍繞“南海行為準則”磋商、海上聯合軍演以及南海油氣共同開發取得重要進展, 政治互信明顯增強。但是, 影響南海局勢的不利因素并未得到根本消除, 南海局勢未來的發展走向仍具有不確定性, 中國在南海的維權維穩工作仍舊面臨挑戰。中國應充分利用南海局勢整體向好的有利時機, 推動中國和東盟之間的南海制度化建設, 同時保障大國南海戰略博弈整體穩定可控。

  關鍵詞: 南海; 南海行為準則; 航行自由行動; 油氣共同開發; 中國/東盟;

  在中國和東盟國家的共同努力下, 南海局勢自2018年以來呈現良好發展勢頭。中國的南海維權維穩工作取得階段性進展, 中國和東盟國家的南海制度化建設以及南海島礁建設等層面成效顯著。特別是在域外大國介入增強的態勢下, 中國有效地捍衛了在南海的合法權益, 維護了南海局勢的和平穩定。當事國回到通過對話協商處理分歧的正確軌道, 中國與東盟國家就“南海行為準則” (以下簡稱“準則”) 單一磋商文本草案達成一致。加快推進“準則”磋商已成為中國和東盟國家的共識, 雙方期待在未來三年內正式達成“準則”。伴隨著“準則”磋商的深入推進, 中國和東盟首次舉行海上聯合軍事演習, 中國與東盟國家之間的互信進一步增強。中國與其他南海聲索國雙邊關系整體平穩發展。中越北部灣灣口外海域工作機制有條不紊地進行, 中菲決定建立全面戰略合作關系, 雙邊關系實現從“轉圜”、“鞏固”到“提升”。在中菲兩國領導人的戰略引領下, 雙方通過南海問題磋商機制妥善處理海上分歧, 務實推進低敏感領域合作和探討開展南海油氣資源共同開發, 簽署關于海上油氣合作的“諒解備忘錄”, 開啟了南海共同開發的新愿景。在中國和東盟國家共同維護南海和平穩定的同時, 以美國為代表的域外大國從幕后沖向前臺, 強化了在南海及其周邊的軍事存在, 意圖以軍事手段塑造南海戰略態勢。中國南海島礁建設和設施部署穩步推進, 中國維護南海局勢、國家利益以及提供國際公共服務的能力均顯著增強。

  一、中國南海維穩維權的主要成果

  (一) 中國-東盟“南海行為準則”磋商取得重大進展

  根據第20次中國-東盟領導人會議共識, 中國與東盟國家2018年3月份舉行了落實《南海各方行為宣言》 (以下簡稱《宣言》) 第23次聯合工作組會, 開啟了第一輪的“準則”磋商工作, 這也是各方2018年圍繞“準則”案文進行磋商的起點。6月, 中國與東盟國家在中國長沙舉行落實《宣言》第15次高官會和第24次聯合工作組會, 就落實《宣言》、推進海上務實合作以及“準則”磋商等議題深入充分交換意見。各方一致同意在業已形成的“準則”框架基礎上進一步推進“準則”磋商, 盡快形成單一磋商文本草案。在8月份的中國東盟外長會議上, 中國與東盟十國正式就“準則”單一磋商文本草案達成一致。這是一個里程碑式的協議。菲外長卡耶塔諾表示, 這是“準則”磋商的“重大突破”, 有助于東盟國家與中國維持睦鄰友好關系, 避免讓一些敏感問題影響東盟-中國關系大局。[1]

  10月, 中國與東盟國家在馬尼拉舉行落實《宣言》第16次高官會和第26次聯合工作組會, 完成了對“準則”草案部分內容的第一輪審讀, 同意加緊推進磋商工作, 力爭早日達成“準則”。這標志著“準則”磋商已步入了快車道。11月, 李克強總理表示希望抓住機遇推動“準則”取得實質性的進展, 提出爭取在三年內與東盟國家完成“準則”磋商的愿景并得到各方積極響應。[2]這是第一次出現有關“準則”磋商完成的明確時間表。新加坡總理李顯龍回應稱, 對“準則”2018年較早正式開始談判以來所取得的良好進展感到鼓舞。[3]

  (二) 中國-東盟防衛合作取得重要突破

  中國-東盟聯合海上軍演的建議最早由中方提出, 中國和新加坡主導發起, 得到了東盟的積極回應。2018年2月, 第八次中國-東盟防長非正式會議敲定年底舉行海上聯合軍演。10月22日至28日, 中國-東盟“海上聯演-2018”實兵演習在中國湛江正式舉行。這是中國軍隊與東盟十國首次舉行海上聯演, 也是東盟首次與單一國家進行聯合軍演, 具有重要的里程碑意義。它彌補了中國東盟經貿關系快速發展背景下軍事安全關系相對滯后的短板, 深化了中國與東盟防務安全合作和政治互信, 也展示了中國與東盟各國共同維護南海地區和平穩定的愿望與決心。

中國南海維穩維權的成果、挑戰及應對機制

  演習主要包括《海上意外相遇規則》使用與聯合搜救兩大板塊, 概括起來就是“維護和平”與“促進合作”。致力于在南海地區減少誤解誤判、增進互信、管控海上危機的同時, 研究探索聯合搜救響應機制和方式方法, 維護地區的和平與安全。演習還主要停留在較低的層次, 演練項目主要包括海上聯合搜救和應對突發情況等低敏感領域, 演習的地點選擇在不涉及爭議的海域。不過, 演習沒有邀請美國、日本和澳大利亞等域外國家參與, 并且得到東盟國家的支持。菲總統發言人指出, 這次演習的目的是與鄰國建立軍事合作, 中國把非亞洲國家排除在外沒什么可反對的。[4]

  舉行中國-東盟聯合海上軍演, 中國和東盟實現了共贏。正如新加坡學者許瑞麟所言:對于東盟而言, 聯合軍演強調了該組織管理與中國糾紛的能力以及在地區安全架構中保持中心地位;對于中國來說, 演習表明中國愿意與東盟合作, 南海爭端不需要外部干涉———東盟和北京可以自己妥善管理這些問題。[5]因此, 各方均高度評價此次軍演。中國和新加坡兩國防長在會晤時重申, 雙方將持續加強東盟-中國防務合作, 包括努力實現下屆東盟-中國海上聯合演習。[6]

  (三) 中國-菲律賓南海油氣共同開發邁出重要步伐

  進入2018年, 杜特爾特政府對中菲聯合勘探南海油氣資源的態度更為積極。盡管雙方同意不在勘探協議草案上規定最后期限, 但是菲方多次表達出對“時間表”的期待。如菲外長卡耶塔諾數次表示, 期待共同勘探工作可能最快將在2019年展開、協議“有望”在兩個月內簽署以及希望能在杜特爾特卸任前落實中菲南海聯合開采等。菲律賓的能源公司甚至已經派人前往中國了解聯合勘探南海油氣資源的可能性。

  開展油氣開發合作是杜特爾特首次訪華時兩國領導人達成的重要共識。兩國建立了中菲南海問題雙邊磋商機制處理南海相關問題。該機制不僅旨在中菲管控雙方南海分歧, 也聚焦南海共同開發。經過磋商, 雙方同意在該機制下建立油氣事務技術工作組, 多次就開展海上油氣開發合作坦誠交換意見, 雙方多層級就簽署相關合作文件深入探討。[7]中國和菲律賓同意在不觸及領土主權課題的情況下, 就聯合研究、勘探、開發和使用南海油氣資源制定建議。

  中菲此前南海共同開發嘗試失敗的根源在于菲律賓單方面不承認爭議的存在, 這一障礙在2018年被徹底掃除。菲律賓總統府發言人洛克 (Roque) 明確表示:“中國不需要承認菲律賓在72號合同區的主權, 因為聯合勘探是通過一種妥協方式進行, 我們先不要爭論主權的問題, 我們要先獲得利益。”[8]此外, 菲律賓政府還反復向國內講明, 中菲南海聯合勘探不僅為菲律賓憲法所允許, 也符合2004年《菲律賓礦業法》的規定, 而且菲最高法院有2004年的判例證明此做法符合憲法規定。

  經過溝通與協商, 雙方就簽署中菲政府間有關諒解備忘錄達成合作意向, 并最終在習近平訪菲時簽署了關于油氣開發合作的《諒解備忘錄》。雙方達成的共識主要有三點:雙方同意設立政府間聯合指導委員會和企業間工作組, 委員會負責談判、達成合作安排及其適用的海域, 并決定需建立的工作組數量及具體位置, 工作組負責談判、達成適用于相關工作區塊的企業間技術和商業安排;兩國政府希望在簽署備忘錄后的12個月內就合作安排達成協議;諒解備忘錄以及雙方或雙方企業根據該備忘錄進行的所有討論、談判和活動都不影響雙方各自法律立場, 諒解備忘錄不產生任何國際法或國內法上的權利和義務。[9]

  (四) 中國南海島礁建設項目持續推進

  民事功能逐漸完善, 各項服務功能逐漸向外界開放。2018年伊始, 中國海警船就在南沙三角礁海域成功救助3名外籍擱淺帆船船員, 并將他們順利移交有關部門, 使他們得到妥善安置, 為中國在南海地區利用現有基礎設施為國際社會提供公共產品開了好頭。2月, 由國家海洋局承建的聯合國教科文組織政府間海洋學委員會南海區域海嘯預警中心開展業務化試運行, 為南海周邊國家提供地震海嘯監測預警服務。這是我國開展南海周邊國家海洋領域務實合作、參與區域海洋治理的一項重要成果。7月, 中方派遣專業海洋救助船舶“南海救115”輪赴南沙渚碧礁擔負值班待命任務。11月, 中國在南沙有關島礁啟用島礁海洋觀測中心、氣象觀測站、南沙國家環境空氣質量監測站, 對外提供海洋預警預報、海嘯預警、氣象預報、空氣質量預報以及防災減災等服務。作為南海最大沿岸國, 中方正以實際行動踐行自身義務和承諾, 為地區國家提供公共產品和公益服務。

  加強南海島礁軍事功能建設和作戰演練是中國維護南海權益、維護南海穩定的現實需要。2018年2月, 中國先后組織南海艦隊遠海訓練編隊開展聯合防空作戰演練, 派遣空軍蘇-35戰機飛赴南海參加聯合戰斗巡航任務。3月, 中國海軍在南海海域舉行實戰化演練。中國空軍轟-6K、蘇-35等多型多架戰機飛赴南海實施聯合戰斗巡航;中國海軍軍艦在海南島附近水域舉行大型軍演, 其中包括航空母艦遼寧艦。4月, 中央軍委在南海海域隆重舉行海上閱兵, 習近平強調要努力把人民海軍全面建成世界一流海軍。這是新中國歷史上規模最大的海上閱兵, 是首次在南海海域舉行海上閱兵式, 也是中國歷史上首次有航母參閱的海上閱兵式。隨后, 中國在南沙群島永暑礁舉行南海島礁建設紀念碑揭幕儀式, 傳遞中國維護南海和平穩定的真誠態度、良好愿望, 彰顯中國人民捍衛國家領土主權和海洋權益的堅定意志和決心。此外, 中國海軍海警巡航西沙群島海域, 海警船只、海軍艦艇首次實施聯合巡邏行動。[10]

  二、南海局勢面臨的主要困難與挑戰

  (一) 域外大國軍事介入有增無減

  (1) 美國特朗普政府更加重視運用軍事手段塑造南海的戰略態勢。首先, 加大了在南海實施所謂的“航行自由行動”的力度和強度, 頻繁派遣軍艦和飛機抵近中國南海島礁。時間上基本上實現了常態化, 空間上幾乎實現了南海島礁的全覆蓋。據不完全統計, 美國2018年以來在南海實施了至少7起“航行自由行動”。美國戰機多次直飛南海, 美國航母戰斗群數次在南海“秀肌肉”, 意在突出美國的存在感、影響力和威懾力。其次, 持續指責中國南海島礁建設, 渲染所謂中國南海“軍事化”和“威脅論”。美國以中國在南海“持續軍事化”加劇南海事態緊張為由, 撤銷了對中國參加2018年環太平洋軍事演習的邀請。[11]對于中國在南海島礁的正常訓練, 美國卻稱中國“持續軍事化”的做法將加劇地區不穩定因素。美國官員多次強勢表示, 美國會無視中國的反和警告繼續在南海開展“航行自由行動”。再次, 繼續拉攏盟國加強在有爭議海域的軍事活動。美國呼吁澳大利亞加入美國的行列, 以及實施自己的南海“自由航行”行動。美國助理國防部長施賴弗專門指出, 澳大利亞和其他美國盟友如果進一步加強在南海的存在, 就能夠對北京施加更大的壓力。[12]美國還與日本航母戰斗群在南海高調舉行聯合演練, 進行航行信息共享, 開展海上補給訓練。

  (2) 日本和澳大利亞持續高調地在南海體現存在。為了響應美國“航行自由行動”的號召, 日本先后兩次派出直升機航母前往南海巡航。海上自衛隊在巡航期間與東南亞國家的軍艦進行聯合演習, 在新加坡、越南、菲律賓等地停靠訪問。此外, 日本還向菲律賓、馬來西亞等南海國家贈送、出售武器裝備, 以提升這些國家的海上安全能力;與域內外國家一道對南海局勢“嚴重關切”, 加強彼此在海洋安全領域的合作;與馬來西亞、菲律賓等國在南海敏感海域舉行聯合演習;派遣強大陣容軍事人員訪問菲律賓等國。澳大利亞也支持美國的“航行自由行動”, 對南海局勢表達“嚴重關切”。澳大利亞2018年在南海問題上非常高調。4月, 澳大利亞炒作澳大利亞軍艦在穿越南海前往越南途中遭遇到中國軍方的“挑戰”。[13]澳大利亞官方也表示, 澳大利亞擁有通過爭議水道航行的“完美權利”。在中美軍艦近距離接觸后, 澳軍方助美指責中國使用“脅迫或挑釁性策略”可能會導致“不穩定或風險”。[14]

  (3) 歐洲對南海的關注明顯增加。歐盟安全政策負責人里瓦索聲稱, 歐盟對南海“日益緊張”的局勢表達擔憂, 稱未來不排除歐洲海軍在南海航行巡邏的可能性。歐洲現存的兩大海軍強國———法國和英國自2013年開始對在南海增加海上軍事存在表現出強烈興趣, 并在2018年正式開始強勢介入南海“航行自由行動”。[15]出席香格里拉對話的英法兩國防長不約而同談及維護南海法治規則的重要性, 兩國揚言要通過行動維護以規則為基礎的區域秩序。英國防長威廉姆森宣稱, 絕對支持美國在這方面的立場, 非常支持美國所做的一切。8月, 英國軍艦“海神之子”號擅自非法進入西沙群島領海, 在美國之外其他國家中尚屬首次。10月, 英國第一海務大臣瓊斯表示, 盡管英赴南海行使“航行自由”被中國指責為“挑釁行為”, 但英方仍將繼續這一行動, 并抵制中國藐視《聯合國海洋法公約》的做法。[16]法國防長則宣稱, 將在2019年初派“戴高樂”號航空母艦前往印度洋和南海捍衛所謂的“航行自由”。

  (二) “準則”磋商仍舊存在諸多挑戰

  (1) 法律約束力是“準則”磋商的一個關鍵問題。東盟國家普遍期待“準則”具有較強的法律約束力。越南頻繁在國際場合提及“準則”的磋商, 明確表示“準則”應該具有“法律約束力”。菲國防部長洛倫扎納認為, “準則”應該具有法律約束力, 如果有了此“準則”, 南海就不會有誤會或誤判。[17]馬來西亞外長賽夫丁坦言, 《宣言》缺乏約束力, 各方希望簽署一個具有約束力的協議。新加坡也認為“準則”應該具有約束力, 其國防部長黃永宏表示:“一個實質性的、有效的行為準則將解決主權聲索方和相關國家的重大關切。”[5]整體上看, 東盟國家傾向于“準則”應具有法律約束力, 以約束中國在南海的行為。中國則對“準則”是否應該具有法律約束力持開放態度, 取決于各方的磋商結果。中國和東盟國家在這個問題上的分歧仍舊存在, 磋商能否跨越法律約束力這個障礙仍存在不確定性。

  (2) “準則”能否三年內完成也值得關注。如果不能三年完成目標, 可能會打擊各方的積極性, 也會影響各方的信心和信譽。長期以來, 部分東盟國家認為中國故意拖延“準則”的磋商。菲國防部長洛倫扎納就表示, 希望中國能夠遵守承諾在三年內簽署“準則”, “因為中國在過去六年一直在拖延此事”[17]。菲律賓甚至有以時間換約束力的傾向。菲前外長卡耶塔諾就曾宣稱, “準則”沒有法律約束力也不要緊, 但歡迎中國和東盟早日達成。事實上, “準則”磋商從達成單一文本到進入案文磋商, 在取得重大突破的同時, 也意味著進入一個全新的、復雜的和未知的階段。正如新加坡外長維文所言, 中國與東盟十國下一步將就“準則”內容進行實質談判, 要意識到這將會是非常復雜的談判。

  (3) 外部干擾是影響談判進程的重要因素。美國、澳大利亞等國意圖影響“準則”磋商進程和導向, 一直敦促東盟和中國確保“準則”具有“法律約束力”, 強調第三方的關切也應包括在“準則”內。美國副助理國務卿墨菲表示:“我們希望解決南海爭議的程序能夠公開透明。我們希望南海各方能夠與包括美國在內的第三相關方磋商。”[18]法國、澳大利亞兩國在與越南發布的聯合聲明中也分別表示, 支持東盟與中國盡早達成“實質性和符合國際法的”“準則”。澳大利亞更是明確要求南海“準則”不能傷害第三方。澳洲駐菲大使戈里指出:“‘準則’不能傷害第三方的利益, 也不能違反國際法律, 損害包括《聯合國海洋法公約》所有國家的利益。”甚至東盟地區國家新加坡也主張“準則”應兼顧南海使用國的考慮。[19]

  (三) 中菲關系背后的隱患值得擔憂

  (1) 中菲南海油氣共同開發磋商成果與此前預期依然存在一定距離。雙方預期簽署聯合勘探協議, 但實際簽署了備忘錄。備忘錄的簽署說明雙方雖就原則性框架達成一致意見, 但在諸如法律、技術或是分成問題上仍然存在分歧, 導致雙方尚未達成共同開發油氣資源的協議。早在2018年7、8月份, 菲時任外長卡耶塔諾多次表示油氣聯合勘探協議有望近期簽署。菲總統府在10月底也曾對外公布, 菲律賓將與中國就共同勘探南海簽署三項協議。[20]用備忘錄取代協議, 菲能源部長將其描述為“同意達成協議的諒解備忘錄”[21]。中菲圍繞南海油氣資源共同開發的談判仍在進行當中, 在此局面下, 能否如菲方的預期簽署協議甚至是實際勘探, 將取決于這些分歧如何消弭。

  (2) 菲國內不少親美勢力、反華派等政治反對派反對菲律賓政府的對華政策和南海政策。對于杜特爾特的南海政策包括共同開發政策, 菲律賓國內的反對聲和質疑聲從未停止過。南海問題包括共同開發已經局部淪為菲國內政治斗爭的犧牲品, 特別是菲國內政治勢力攻擊杜特爾特而獲得政治收益的工具。杜特爾特政府上臺后擱置了南海仲裁結果, 但是仲裁案的潛在影響一直存在, 成為影響中菲南海油氣資源共同開發的不確定性因素。以菲最高法院代理大法官卡皮奧和前總檢察長希爾拜為代表的菲國內反對派一直是杜特爾特政府對華政策的堅定批評者。他們堅決反對中菲共同開發南海, 拿仲裁案向杜特爾特政府施加壓力, 認為菲律賓同中國共同開發南海油氣資源, 以及“政府不采取行動的舉動”完全抹殺了菲律賓在仲裁案上的勝利, 不僅違憲而且賣國。在備忘錄簽署之后, 他們掀起新一輪的反對浪潮, 認為此舉等同強化中國的主權聲索。菲律賓國內在南海問題上出現如此眾多反對派, 也說明菲律賓的南海政策在國家層面上仍然存在分歧和變數。中菲友好目前還主要停留在政府和官方層面, 菲律賓對華信任的社會基礎還比較薄弱。菲律賓民調機構發布多份民意調查均顯示, 盡管杜特爾特政府努力拉近與中國的關系, 但菲律賓民眾對中國的信任程度仍然徘徊于較低層次, 他們最信任的國家仍然是美國。

  (3) 中菲在南海的不少具體議題上仍然存在分歧, 成為中菲關系中的隱患和風險。黃巖島就像一個舊的、仍未愈合的傷口, 依然困擾著中菲關系。[22]在黃巖島發生的所謂“中國海警強行索魚事件”、“中國海警阻止菲記者事件”等, 引發了菲律賓公眾的強烈抗議。政治反對派和主流媒體利用這一機會, 公開質疑杜特爾特在南海對中國采取相關政策的明智性。在這種情況下, 杜特爾特搞好對華關系的愿望面臨著嚴峻考驗。中國在賓漢隆起進行的探測研究與南海爭端沒有任何關系, 卻被菲國內勢力和南海直接掛鉤并進行炒作。卡皮奧表示, “鑒于中國不接受仲裁決議”[23], 菲應該拒絕中國在賓漢隆起開展海洋研究的要求。菲參議院甚至專門為此舉行聽證會, 要求政府對此做出解釋。中國南海島礁建設的持續推進, 也頻繁引發菲國內朝野的緊張和關切。菲律賓政府保持理性和克制, 但是菲反對派則借機批評杜特爾特政府的南海政策有損主權, 要求政府對中國采取強硬態度。比如, 中國在南海向菲軍隊發出無線電警告后, 杜特爾特罕見批評中國, 敦促中國“緩和”對飛越或穿越南海的飛機和船只頻繁發出的警告。[24]此外, 仁愛礁的菲方軍艦、中業島的設施升級都是中菲南海爭端中的熱點問題, 成為引爆中菲關系的不確定性因素。

  三、中國的因應之策

  (一) 關于“南海行為準則”磋商

  (1) 按照既有節奏積極加快“準則”磋商進程。一方面, 重申和堅持在全面、有效、完整落實《宣言》的基礎上推動“準則”的磋商進程。在“準則”達成及生效之前, 不能忽視《宣言》的作用, 兩者不能偏廢其一。同時, 保持“準則”單一磋商文本草案積極磋商勢頭, 在協商一致的基礎上爭取早日達成和通過“準則”, 盡早建立起這一致力于確保南海和平穩定的地區規則。

  (2) 對“準則”的約束力問題秉持開放態度。雙方應達成政治共識, 不聚焦于約束力問題, 其取決于各方的談判和磋商結果。不要預設結果, 不設立前提條件, 為其磋商提供寬松良好的外部輿論環境。中國和東盟早日達成的“準則”必須是“行之有效”的, 即有效指導和約束各方在南海的行為, 進而管理國家間關系和維護南海局勢。協議一旦通過和達成, 就必須獲得尊重和遵守。是否具有法律約束力只是一個表象, 各方是否能做到誠實遵守才是問題的關鍵。正如王毅外長所指出的, “無論是否具備法律效力, 我們一旦簽署協議就將嚴格遵守并堅決執行”[25]。菲外長洛欽直言:“我們也許無法達成具有法律效力的南海行為準則, 不過我們將確立標準, 規定東盟成員如何相處———尊重彼此, 消除對抗, 追求共同發展。”[26]

  (3) 堅持排除外部勢力干擾, 同時照顧各方的舒適度。排除域外國家干預南海事務, 應當成為各方的政治共識和政治正確。《宣言》落實和“準則”磋商已取得重要成果, 事實證明, 中國和東盟各國完全有能力通過對話維護南海的和平穩定, 有能力通過磋商達成共同遵守的地區規則。只要排除外來干擾, “準則”磋商就能加速向前推進。菲律賓媒體也認為, 雙方應該加以珍惜, 不為外來勢力利用。在共同防范和抵御外部各種干擾的同時, 也要合理照顧域外各方的利益關切。新加坡防長黃永宏在香格里拉對話會上稱, 南海“并非一般通道”, “準則”最終必須能反映主權聲索國的考慮, 但也應兼顧使用國的關注。[19]因此, 雖然“準則”磋商的程序應該排除域外國家, 但是“準則”磋商的內容應該照顧各方的舒適度, 在磋商進程上可以適度地向有關國家提供信息, 保持原則的堅定性和策略的靈活性。

  (二) 關于推進中菲南海油氣共同開發

  (1) 對前景秉持謹慎樂觀的態度。杜特爾特上臺后中菲關系明顯好轉, 但是畢竟經歷了仲裁案風波, 兩國的南海爭議也依然沒有減少。在共同開發問題上, 從表達愿望到確立目標, 從聯合勘探到共同開發, 每一步都不容易。即使最初達成某種協議, 也不能保證會持續下去。[27]鑒于國內外存在諸多挑戰, 杜特爾特政府能否頂住壓力保持目前勢頭, 現在還是一個未知數。海上共同開發是涉及國家領土主權問題的高度敏感議題, 很難在短時間內取得突飛猛進的進展。因此, 中國需要對中菲共同開發南海的前景保持清醒審慎的態度, 既要積極鼓勵菲方領導人發揮政治引領作用, 也要做好杜特爾特在重壓之下政策反復的心理準備和政策準備。離開南海局勢和中菲關系的穩定, 南海共同開發勢必受到沖擊。因此, 在杜特爾特執政期間, 關鍵是維護南海局勢和中菲關系的穩定。雙方應繼續最大限度發揮并加強中菲南海問題雙邊磋商機制和海警海上合作聯委會機制等既有機制的重要作用, 同時應繼續尋求建立并完善海上聯絡渠道的機制化, 利用機制的作用維護中菲關系和南海局勢的穩定。

  (2) 以共同開發取得突破消解仲裁案影響。自中國政府提出“擱置爭議, 共同開發”倡議以來, 至今還沒有成功案例。如果中菲能夠在不影響各自主權聲索的前提下實現共同開發, 將意味著中國這一政策真正落到實處。此舉不僅為中菲妥善處理有關爭議找到一條現實出路, 還將為其他南海沿岸國開展此類合作提供良好范例。最重要的是, 以實際行動對沖南海仲裁案的負面影響, 意味著菲律賓自身以實際行動對南海仲裁判決的否認, 對中國而言, 意義重大。中菲共同開發表面上是主權和法律問題, 在實際操作中則體現為利益分配。[28]在不違反主權原則的前提下, 中國可以在收益等方面秉持開放姿態, 甚至需要在必要時做出適當讓步。

  (3) 堅持中菲雙邊磋商合作, 堅決排除外部干擾。中菲南海問題雙邊磋商機制順利開展, 中菲水到渠成簽署諒解備忘錄。事實證明, 中國和菲律賓完全有能力通過共同開發推進南海資源共享。但是, 一些域外國家卻背道而馳, 不斷在南海挑動是非、興風作浪。[29]鑒于此, 中國應和菲律賓達成政治共識, 共同防范和抵御來自外部的各種干擾, 呼吁其他東南亞國家對試圖干預南海爭端的域外勢力說“不”, 不讓任何外部勢力有可乘之機。排除外界干擾是推動共同開發的重要保障。只要中菲兩國能夠排除外來干擾, 南海共同開發就會走在正確的道路上。

  (三) 關于應對大國海上多重博弈

  (1) 防止海上不測事件發生, 維持南海大局穩定。在中國和東盟國家的共同努力下, 南海局勢不斷趨穩向好, 南海安全局勢處于可控狀態。正如英國學者比爾·海頓所言, 美國派軍艦到南海的做法已完全無法起到阻嚇中國的作用。[30]中國作為南海和平穩定的最大受益者, 在南海問題上仍舊以和平穩定為主要訴求。但是, 面對美日等國在南海對中國的挑戰長期化、常態化、機制化以及隨之而來的發生海上意外事故的嚴重性不斷提升, 中國在堅定捍衛南海權益的同時, 也要致力于推進中美南海安全磋商, 減少戰略互疑和戰術誤判, 管控中美海上危機, 切實防止海上不測事件發生。

  (2) 戰略視野突破南海, 推動中美達成最大共識。隨著中國積極參與全球治理以及藍水海軍建設進程的推進, 中國正在致力于追求全球海洋權益, 中國對海上航行自由的需求將明顯擴大。從長遠看, 中美兩個海上大國在海上航行自由方面的利益趨同將顯著增加。在全球視野中, 南海問題因為涉及中國的海洋和領土爭端而具有特殊案例屬性。因此, 中國應推動中美關系跳出南海, 將美國在南海的注意力轉移到全球層面, 加大中美全球海上安全對話和合作的力度, 并將兩國在其他海域的海上合作與兩國南海問題上的分歧區別開來。

  (3) 輿論應對堅持中美對比, 批評美國雙重標準。針對美國將中國在南海正常的島礁建設和軍事訓練渲染為軍事化的行為, 中國在澄清雙方關于軍事化的概念存在分歧的基礎上, 應將中國在南海正常的島礁建設和軍事訓練同美國捆綁, 強調南海島礁部署防衛設施與美方在關島和夏威夷部署軍事設施的同質性。同時還要做到與美國切割, 強調中國在本國領土上正常訓練同美國不遠萬里派遣軍艦、飛機到南海顯示軍事存在, 威脅別國安全在性質完全不同。

  (4) 將其他國家與美國區分開來。當前中國在南海問題上最大的外部干擾是美國因素, 日本、澳大利亞、英國、法國等域外大國與美國在性質上存在差異, 中國不應將這些美國的盟友預判為敵人和對手。這些國家在南海地區并不存在重大戰略利益, 冒險挑戰中國并不會給這些國家帶來收益, 反而會影響和中國的雙邊關系以及在其他領域的合作。實際上, 他們屬于被美國要求在南海進行“航行自由行動”, 在南海呼應美國的同時也給本國留有余地。目前, 尚且沒有國家明確表示將與美國在南海聯合開展“航行自由行動”, 即便最活躍的日本也在努力改善對華關系, 推進中日在第三國的基礎設施建設合作。將這些國家預設為敵人是不符合中國的國家利益和維護南海權益的現實需求的。相反, 中國應正確看待部分國家這種“兩面下注”的行為, 對于不同的國家實施不同的政策。

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