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我國行政審批制度的改革歷程

時間:2017-07-07 來源:未知 作者:李編輯 本文字數:3087字
  一、改革開放之前的行政審批制度。
  
  建國至改革開放之前,行政審批經歷了兩個階段,分別為與計劃經濟相適應的建立時期,和受“文化大革命”影響的全面滲透時期。
  
  建國初期,中國實行的是高度集權的計劃管理體制,在這種體制下,為保證對資源的強制性分配,“生產是根據計劃的需要自上而下來行政安排的”39與此相伴生的是高度政治化的行政管理體制,而其對社會經濟管理的主要手段和方式是通過行政審批完成的。此時法律的真空狀態,促使行政審批作為法律的替代物在各個領域得到廣泛適用,我國行政審批制度初步形成。40至改革開放前夕,一方面行政審批制度對規范市場秩序,發展國有經濟起到了積極的促進作用;另一方面,十年的“文化大革命”造成的社會經濟和市場的混亂,客觀上需要強化行政審批制度以保障社會的穩定與發展,使行政審批制度得到不斷的擴張和強化。
  
  二、改革開放至十八大以前的行政審批制度改革。
  
  改革開放的根本動力是促進經濟發展,在制度層面則表現為從計劃經濟逐步向市場經濟轉變。而曾經發揮過重要作用的行政審批制度與市場經濟的不兼容性日益凸顯,從此開啟了對行政審批制度改革的進程。
  
  (一)初始階段(1978-1992)。
  
  從黨的十一屆三中全會的召開到1992年黨的十四大之前,為行政審批制度改革的初始階段。以黨的十一屆三中全會為標志,我國開始進入經濟體制改革的新階段,行政體制改革隨之展開。針對權力過度集中的問題,改革的基本思路是自上而下的放權41與此相適應,分別于1982年、1988年開始了轉變職能、下放權力、調整結構、精簡人員的改革。與此階段改革相適應,行政審批在范圍、層級方面得到了一定的壓縮,在決策環節、決策期限等方面有了一定減少,效率也得到了提高。但也隨著政府機構的重新膨脹,審批事項再次增多。可見,該階段的行政審批制度改革主要是在大的改革背景下,基于中央向地方下放權力及政府內部機構變動的影響下進行的調整。由于此階段的行政審批制度改革沒有明確的指導思想,沒有整體的相關規劃,故還沒有系統的推進。
  
  (二)發展階段(1992-2000)。
  
  從1992年黨的第十四屆全國代表大會提出建設社會主義市場經濟體制到2001年成立國務院行政審批制度改革工作領導小組之前,為行政審批制度改革的發展階段。1993年和1998年的兩次政府機構改革,為此階段的行政審批制度改革提供了良好的改革環境。各地方政府為改變經濟、投資環境而進行探索,主要是對審批項目的核實與削減,如深圳市于1998年將現有的737個行政審批項目減少一半以上。」2可見,這一階段的行政審批制度改革主要是作為政府職能轉變的主要手段以適應社會主義市場經濟的要求。最初的目標體現在改善經濟環境、投資環境和提高政府工作效率,一些地方政府開始了簡化審批手續、壓縮審批事項的改革,代表性的成績是“行政服務大廳”43的建立,開始提供了“一站式”服務。44該階段的行政審批制改革對整體改革起到了基礎性的作用,改革在此基礎上不斷深化、發展。
  
  (三)深化階段(2001-2012)。
  
  從2001年9月國務院行政審批制度改革工作領導小組成立到2013年新一屆政府主持工作之前,為行政審批制度改革的深化階段。為加強對行政審批制度改革工作的指導,2001年9月成立的國務院行政審批制度改革工作領導小組,是中央層面負責行政審批制度改革的組織。其主要職責是,指導和協調全國行政審批制度改革工作;研究提出國務院各部門需要取消和保留的行政審批項目并擬定有關規定;督促國務院各部門做好行政審批項目的清理和處理工作及研究處理與行政審批制度改革有關的其他重要問題。」5隨后,各地方政府也相應成立行政審批制度改革領導小組,開啟了行政審批制度改革的中央部署,地方聯動的新階段。領導小組以《關于行政審批制度改革的實施意見》為依據,在全國范圍內對行政審批制度改革進行部署安排,表3-1為2001年至2012年間,為推進改革的相關文件/法律。
  
    
  從以上的法律和文件中可以看到,領導小組的成立、社會主義市場經濟體制的深入發展、加入wTo對政府行政手段的方式轉變的客觀要求、《行政許可法》的頒布,共同促進了此階段的行政審批制度改革。改革主要以取消和下放行政審批權為主要調整方式,經過清理、精簡和規范,取消和調整了大量的行政審批項目,在服務、便民方面也取得了階段性的成果。
  
  三、十八大以來的行政審批制度改革。
  
  現階段,我國進入了增長速度的換擋期、結構調整的陣痛期、前期刺激政策的消化期,在此背景下行政審批制度改革繼續推進。十八大以來的行政審批制度改革是在簡政放權的背景下,通過對審批事項的削減、審批環節的壓縮及“三單建設”,進一步理順政府與市場、政府與社會、不同層級政府之間的關系。
  
  新一屆政府上任以來召開的國務院常務會議,其議題多次與簡政放權、推進行政審批制度改革直接相關。2013年伊始,李克強答“兩會”中外記者提問時表態:市場能辦的,多放給市場。社會可以做好的,就交給社會。政府管住、管好它應該管的事。并在大連2013夏季達沃斯論壇開幕式上表態“通過簡政放權,把該放的權放開、放到位,把政府該管的事情管好、管到位,為各類企業創造公平競爭的環境,以激發市場主體的創造活力”」下。并通過國務院三個相關文件共削減行政審批事項215項。2014年也是行政審批制度改革的持續推進年。這一年,中央層面共削減行政審批事項193項,經測算,中央層面核準的項目數量減少40%連同2013年減少的60%,共減少約76% 。在削減審批項目的同時,建立了權力清單制度,即向社會公開國務院各部門目前保留的行政審批事項清單,以落實清單之外無審批。2015年,國務院印發《2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》,明確要重點抓好8個方面65項任務。主要包括,深入推進行政審批改革,全面清理中央指定地方實施的行政審批事項,公布清單、鎖定底數,深入推進投資審批改革,加快建設信息共享、覆蓋全國的投資項目在線審批監管平臺,推進落實企業投資項目網上并聯核準制度等。5.并在商事制度改革中推進“一窗受理、并聯審批、三證統發”,從不同方面協同推進行政審批制度改革。綜上,十八大以來行政審批制度改革與簡政放權、權力清單制度相結合,謀求從制度的層面推進改革。同時,更加充分的利用互聯網+、大數據等技術平臺,致力于大范圍的信息共享。
  
  以十八大為分界點,可將自改革開放以來的行政審批制度劃分為兩大階段。前期的行政審批制度改革經歷了初始階段、發展階段、深化階段。其中,初始階段(1978年至1992年)的行政審批制度改革主要是在大的改革背景下,基于中央向地方放權及政府內部機構變動的影響下進行的調整;而發展階段(1992年至2000年)的行政審批制度改革主要是在中央向地方放權的背景下,各地方主導進行探索的。這兩個階段的改革主要是以政府間權力的調整為背景的,即都是政府行政體制改革的衍生品。深化階段(2001年至2012年)的行政審批制度改革進入了中央部署、地方聯動的新階段,改革力度較以往明顯加強。該階段主要是在中央的主導下,通過取消和調整的方式對審批項目進行削減。此階段的改革呈現出了激發市場活力,向社會放權的新趨勢。
  
  十八大以來的行政審批制度改革與簡政放權相結合,在沿襲以往改革的同時,與權力清單制度建設相結合,同時借助于“會聯網+”、大數據等現代技術探索大范圍的信息共享平臺構建,致力于以透明化和信息化推動行政審批的精簡化。權力清單制度建設主要是通過“權力清單”、“負面清單”和“責任清單”的建立和運行,規范政府與企業之間的界限;信息共享平臺的建設主要體現為加快建設信息共享、覆蓋全國的投資項目在線審批監管平臺,推進落實企業投資項目網上并聯核準制度等。將二者的有機結合以促進政府部門的簡政放權,更好的將“市場能辦的,多放給市場。社會可以做好的,就交給社會。政府管住、管好它應該管的事”.
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